(A) Ut fra det sentralistiske synspunkt har kommuner ingen egenverdi. Kommuner er bare "iverksetter" av en statlig velferdspolitikk. Den logiske konsekvens av dette syn er egentlig at de demokratiske kommunale organer – som kommunestyre og fylkesting – bare er demokratisk staffasje. Ut fra dette syn er det to kriterier på effektivitet. Det ene er om kostnadene per produsert enhet er lav, dvs om produksjonen er kostnadseffektiv. Det annet er om "brukerne er fornøyd" med de tjenester som kommuner produserer på vegne av staten. Det kan synes som om "iverksettersynspunkt" er i fremgang i viktige kretser, som den eneste begrunnelse for en kommunale sektor.

Statistisk sentralbyrå (SSB) fremla i sommer beregninger i to alternativer. Det ene med en påstått besparelse på 2,7 milliarder var basert på at antall kommuner med under 5000 innbyggere ble eliminert, dvs en halvering av antall kommuner. Det annet alternativt hadde en påstått besparelse på 4,1 milliarder og ville bety at 80 prosent av kommunene måtte bort. Publikums reise- og tidskostnader ved bruk av kommunale tjenester kommer til fradrag i disse tall. Reise- og tidskostnadene vil bli betydelig på grunn av økninger i avstandene som følge av kommunesammenslutninger. Disse beregninger er således basert på et rent iverksetter-synspunkt, der hensyn til lokal selvråderett, lokaldemokrati osv ikke tillegges noen vekt. De langsiktige konsekvenser for bosettingsmønsteret med avfolkning av "distriktene" og økte pressproblemer i byområder er også ignorert. Selv om man aksepterer iverksettersynspunktet så tilfredsstiller ikke disse SSB-analyser kravene til nytte-kostnadsanalyser.

(B) Det desentralistiske synspunkt er knyttet opp mot det som kan kalles "nærhetsargumentet" og som inneholder flere aspekter. For det første, kommuner er demokratiske organer, som i en viss forstand kan betraktes som mål i seg selv. En kommune er en organisering av lokalsamfunn som muliggjør og krever at innbyggerne samarbeider for å finne løsninger på lokale, kollektive problemer. Det medfører at innbyggerne blir ansvarlig for egen livssituasjon på lokalsamfunnsnivå.

Kommuner med et relativt begrenset befolkningsgrunnlag gir større muligheter for virkeliggjørelse av ulike demokratiske idealer. Disse idealer forutsetter nærhet og helst dirkete kontakt mellom velgere og folkevalgte. I en kommune med 5.000 innbyggere og 20 kommunestyrerepresentanter vil det være 250 innbyggere per folkevalgt. Det tilsvarende tall for en kommune med 50.000 innbyggere med 50 representanter blir 1.000. Dette har betydning for de folkevalgtes rolle. I en mindre kommune vil for eksempel ordføreren i større grad være innbyggernes fremste tillitsvalgte (ombudsmanns rolle), mens ordføreren i en større kommune vil fremstå som en mer fjern leder av et større byråkrati (bedriftslederrolle). Kontaktmulighetene blir forholdsvis dramatisk forverret med kommunestørrelsen. Muligheten for et individ til å bli folkevalgt eller for å få tilslutning til by- eller bygdelister blir også vesentlig dårligere når antall innbyggere øker.

Et annet og mindre påaktet aspekt ved "nærhetsproblemet" er relasjonen mellom folkevalgte og kommunalt ansatte (byråkrati). Maktforholdet mellom folkevalgte og byråkrati vil være avhengig av flere forhold, blant annet antall byråkrater per folkevalgt. Antall byråkrater per folkevalgt stiger med kommunestørrelsen og dermed de tilhørende kommunikasjons- og agentproblemer. Det kan ikke være tvil om at byråkratiet har relativt mer makt i forhold til de folkevalgte i større kommuner. Byråkratiet i mindre kommuner har mindre makt og slike kommuner er mer fleksible og omstillingsdyktige.

Et tredje aspekt av nærhet gjelder kvaliteten på de kommunale tjenester. En rekke statsvitenskapelige undersøkelser viser at befolkningen i de mindre kommuner gjennomgående er mer fornøyd med tjenestene enn befolkningen i større kommuner. Årsaken til dette ligger i nærheten mellom bruker og tjenesteyter i de mindre kommuner, dvs partene vil i større eller mindre grad gjerne kjenne hverandre fra før via naboskap, familie, bekjente med mer. Dermed øker også mulighetene for en bedre tilpasning av tjenestetilbudene til den enkelte brukers preferanser og livssituasjon for øvrig. Mulighetene for å realisere idealene om resultatlikhet i tjenesteytingen er således større i de mindre kommuner. Større kommuner må i større grad avfinne seg med ambisjoner om formallikhet.

Noen kommuneforskere, departementsfolk og endog statsråder synes å ha manglende forståelse på dette punkt. De tror at årsaken til at innbyggerne i de mindre kommuner gjennomgående er mer fornøyd med kommunale tjenester er at kostnadsnivået i de mindre kommuner er for høyt (overforbruk). Dette "problem" søker de å løse ved å redusere de mindre kommuners andel av de samlede statstilskudd til kommunesktoren.

I den grad mindre kommuner har høyere kostnader per innbygger enn større kommuner, så skyldes det fortrinnsvis dårlig kapasitetsutnyttelse. En tjenestetype vil vanligvis kreve en viss minimumsbemanning. Hvis antall innbyggere er lavt kan utnyttelsen av denne minimumsbemanning blir for lav, slik at kostnad per innbygger blir høy. Imidlertid bor bare en liten del av befolkningen i kommuner med lavt folketall. Innpå 60 prosent av kommunene har færre enn 5000 innbyggere, men bare ca 15 prosent av folketallet i landet bor her.

Utgiftsmessig betyr de mindre kommuner relativt lite. I henhold til St meld nr 32 (1994-95), side 55-57, var "Den rendyrkede merutgiften til kommuner med mindre enn 5000 innbyggere er ca 210 mill kr." og det gjelder kommunal administrasjon. De samlede utgifter til kommunesektoren i 1992 (ifølge SSB) var 128,5 milliarder. Med andre ord merutgiftene til kommunal administrasjon utgjorde bare 1,6 promille av de samlede kommunale utgifter.

Ut fra en samlet velferdsbetraktning er således de mindre kommuner særdeles effektive og har kvaliteter som det ikke er mulig å oppnå i de større enheter eller på statsnivå.

Det kan formuleres to hovedkonklusjoner: For det første, det er viktig og avgjørende å skille mellom kostnadseffektivitet (ren ressursbesparelse) og velferdseffektivitet (eller prioriteringseffektivitet).For det annet, de som ønsker å sentralisere befolkningen til de større befolkningsregioner i raskere takt, enn den som den foreliggende utvikling indikerer, bør si det direkte. Bemerk at det da dreier seg om en statsdirigert befolkningskonsentrasjon med tilhørende avfolkning av andre områder. Det er uredelig å late som man effektiviserer offentlig sektor, når man i realiteten driver en avfolknings- og konsentrasjonspolitikk.